Escribe: César Augusto Aliaga Díaz
INTRODUCCIÓN
Contra la visión simplista que ve a Cajamarca con un
territorio casi exclusivamente minero, nuestra región tiene un gran potencial
para el desarrollo sostenible. En nuestro territorio encontramos, en efecto, zonas
con alto valor bio-ecológico, por la gran diversidad de especies de flora y
fauna endémica; zonas con alto valor histórico cultural, ricas en evidencias
arqueológicas y en presencia antropológica originaria y diversa; y zonas con
alto valor productivo en recursos naturales renovables, zonas con aptitud para
cultivos anuales y permanentes, de uso forestal y de pastos o con gran
potencial acuícola y para el aprovechamiento de energías no convencionales.
No obstante, este complejo, hermoso, difícil y desintegrado
territorio, es el departamento más rural del país y, por ello mismo, con muy altos
niveles de pobreza. Pobreza que, sin embargo, no ha sido mayormente reducida a
pesar que en los últimos años hemos vivido un largo periodo de crecimiento
económico, jalonado por importantes inversiones mineras y también por el
incremento de las inversiones públicas en el territorio regional.
En el presente ensayo intentaremos explicar el porqué este
crecimiento de inversiones no ha logrado superar los amplios niveles de pobreza
ni menos sentar las bases para el desarrollo sostenible e integral de nuestra
querida región. Aún cuando, por razones de espacio y método, nos concentraremos
exclusivamente en las inversiones públicas, a pesar que ellas, en una economía
de mercado, tienen sólo un rol subsidiario, aunque no necesariamente marginal.
LOS DESAFÍOS DE LA
INVERSIÓN PÚBLICA
En
el contexto antes mencionado, el mayor desafío de la inversión pública regional
es el cerrar las brechas sociales que miden las dificultades de acceso de la
población a los servicios públicos esenciales, indispensables para salir del
estado de pobreza y para gozar de un mínimo estado de bienestar.
CAJAMARCA: PRINCIPALES BRECHAS SOCIALES
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BRECHA
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INDICADORES
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Acceso al Agua
Potable
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La brecha de acceso
a este servicio vital es de 10.8% en la zona urbana y de 59.6% en la zona
rural.
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Acceso a servicios
de Desagüe
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La brecha de acceso
es de 16.8% en la ciudades y de 89.5% en el campo.
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Acceso a servicio
Eléctrico
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La brecha de acceso
a este importante servicio es de 1.8% en las ciudades y de 41.4% en el campo.
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Acceso a servicios
de Vialidad
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63.59% de la red de
carreteras nacionales que cruzan la región, el 97.05% de las carreteras
regionales y el 100% de los caminos vecinales requieren de asfalto.
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Acceso a la
Educación
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Las brechas de
acceso están en la educación inicial y en la secundaria. Pero la más grave es
la brecha de calidad.
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Acceso a la Salud
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Alto nivel de
desnutrición crónica infantil (40.5%), alta razón de mortalidad materna (159
por 100,000 niños nacidos vivos) y alta tasa de de mortalidad infantil (24
por cada 1,000 niños nacidos vivos).
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Fuente: PDRC / Elaboración Propia
LA INVERSIÓN PÚBLICA EN LA REGIÓN
Debido
al carácter descentralizado del Estado, además de las inversiones del Gobierno
Regional, en nuestro territorio convergen también la acción de los otros dos
niveles de gobierno constituidos: el gobierno nacional y los gobiernos locales.
Los
datos de los últimos seis años indican que el monto de la inversión pública
global en la región ha crecido de manera importante, pues hemos pasado de un
monto agregado de 1,315 millones de Nuevos Soles en el año 2007 a la suma de
3,177 millones de Nuevos Soles en el año 2012. No obstante este incremento, la
participación porcentual promedio de la inversión pública global de la región
en el presupuesto general de la república sigue siendo baja, en vista que
Cajamarca apenas representa el 2.8% del presupuesto nacional previsto para el
presente año.
CAJAMARCA: PIA POR
NIVELES DE GOBIERNO 2006 - 2012
Fuente: MEF / Elaboración Propia
Un
análisis más exhaustivo demuestra, de otro lado, que mientras los montos que
corresponden al gobierno regional se han mantenido más o menos estables (en un
rango que va entre 700 y 900 millones de Nuevos Soles), los montos que
corresponden a la inversión del Gobierno Nacional ha crecido sustantivamente
desde los 275 a los 1,493 millones, es decir que se han multiplicado por cinco,
en un incremento constante desde el año 2009. Un comportamiento parecido,
aunque de menor magnitud se observa en el caso de los gobiernos locales, que se
han multiplicado por tres.
Si
excluimos las cifras destinadas a gastos corrientes, y nos concentramos
únicamente en los gastos de capital, los únicos que pueden destinarse a cerrar
las brechas sociales, llegaremos a la conclusión que los recursos con que
contamos son insuficientes para alcanzar logros significativos en ese afán.
CAJAMARCA: PIA DE
INVERSIONES POR NIVELES DE GOBIERNO, AÑOS
2007 - 2012
Fuente: MEF / Elaboración Propia.
Los
datos indican, en efecto, que desde el año 2010 ha empezado un claro descenso
del presupuesto de inversiones destinado al Gobierno Regional. Tendencia que
contrasta con el importante crecimiento de los montos asignados a los diversos
entes del Gobierno Nacional, así como también a favor de los municipios.
LIMITACIONES DE LA INVERSIÓN PÚBLICA EN LA
REGIÓN
Fuera
de la reducida magnitud de los recursos, una primera limitación es su carácter
centralista y ampliamente dependiente del Gobierno Nacional.
El
análisis de las gráficos anteriores indican, en efecto, que del Gobierno
Nacional es el mayor responsable de la inversión pública en nuestra región, lo
que no se condice con el afán descentralizador ni con el hecho que el Gobierno
Regional es, o debe ser, por mandato constitucional, el responsable de promover
el desarrollo sostenible de nuestro territorio regional.
La
tendencia centralista que inspira la asignación de recursos y que no obliga a
concertar las prioridades regionales de las inversiones ni seguir un plan
concertado, se agrava en perjuicio de la región por el hecho que el Gobierno
Nacional no ha tenido hasta la fecha una buena ejecución de los recursos con
los que ha contado en este periodo de bonanza presupuestal.
Así,
por ejemplo, en el presente año, el Gobierno Nacional, a través de sus
distintos ministerios y órganos autónomos tenía programado un PIM de
Inversiones en Cajamarca de S/. 804´327,280.00. Pero hasta el 30 de octubre del
2012 sólo había ejecutado S/. 598´143,892.00, quedándole un saldo por ejecutar
de más de 206 millones de Nuevos Soles.
PORCENTAJE DE
EJECUCIÓN DE INVERSIONES DEL GOBIERNO CENTRAL EN CAJAMARCA AL 30-10-12
Fuente: MEF / Elaboración propia.
Esta
situación que desconoce prácticamente al gobierno regional, se ha agravado más con la decisión del
Presidente Ollanta de reducir nuestro presupuesto regional de inversiones para el próximo año (el
mismo que no llegará a 150 millones de Nuevos Soles) y en cuanto no se ha
mostrado proclive a ninguna coordinación intergubernamental.
Como
resultado directo de esta limitación se tiene que actualmente el Gobierno
Regional de Cajamarca no tenga el financiamiento necesario para ejecutar una
importante cartera de proyectos inversión que bordea los 900 millones de Nuevos
Soles.
Una
segunda limitación, que sólo ha empezado a superarse en los últimos años, es el
limitado nivel de ejecución presupuestal, en la medida que durante los dos
primeros gobiernos regionales, dicho nivel jamás superó el 60% del presupuesto
asignado a las inversiones regionales.
CAJAMARCA:
PRESUPUESTO REGIONAL DE INVERSIONES PROGRAMADO Y EJECUTADO, 2004 -2011
Fuente: MEF / Elaboración Propia
En
efecto, durante la gestión del Presidente Pita, el nivel de ejecución del
presupuesto de inversiones fue de 62%, 34% y 57%, para los años 2004, 2005 y
2006, respectivamente. Y en la gestión del Presidente Coronel, la ejecución
presupuestal llegó a ser de 35%, 26%, 53% y 48% respectivamente para los años
2007, 2008, 2009 y 2010. Sólo en el primer año del Presidente Santos, se ha
superado ese bajo porcentaje, superando el 70.77%. Cifra alentadora pero que
requiere ser mejorada permanentemente en cuantía, oportunidad y calidad.
Una
tercera limitación tiene que ver con la priorización de las inversiones
públicas, en la medida que no todas están destinadas a cerrar las brechas
sociales, en vista que no todos los entes con recursos siguen las prioridades
establecidas por el Gobierno Regional el que, lo volvemos a repetir, es el
responsable de promover el desarrollo sostenible e integral de la región.
CAJAMARCA:
PRIORIDADES DE LAS INVERSIONES REGIONALES 2011 – 2013
Fuente: MEF / Elaboración Propia
La
lógica de las inversiones nacionales y locales no sólo no coincide con las
inversiones regionales sino que, además, se orientan en mucho por decisiones no
planificadas y en mucho están determinadas por intereses puramente electorales.
Las inversiones regionales, en cambio, claramente están orientadas por el
propósito de cerrar brechas sociales, siguiendo las indicaciones del plan de
desarrollo concertado al 2021.
Así
se tiene que durante el año 2011, los mayores porcentajes de las inversiones se
concentraron en los rubros de saneamiento (50.95%) y energía (28.61%), seguidos
por educación, transporte, salud, agropecuaria y otros. En el año 2012, energía
sigue siendo el rubro de gasto (31.23%), seguido por saneamiento (23.47%) y
educación (18.81).
Habiendo
logrado una ampliación significativa de la cobertura de servicios de
electricidad, saneamiento y educación, para el año 20013 se reorientan las
prioridades, de modo que en este año el transporte es el rubro más atendido
(31%), seguido por energía (25%) y salud (24%).
La
ausencia de una concertación de esfuerzos con los otros niveles de gobierno,
que deberían seguir las prioridades establecidas por el gobierno nacional, es
una causa directa en que no avancemos más en el cierre de las brechas sociales
que afectan a la mayoría de nuestro pueblo.
Pero,
tal vez, la limitación más notoria de la inversión pública en la región es,
hasta ahora, su escaso interés promover el desarrollo económico de la
población, en la medida que este tipo de inversiones no puede destinarse a
fomentar directamente emprendimientos productivos privados que, de darse,
estarían en condiciones de aprovechar más eficazmente las obras e
infraestructuras públicas.
Situación
que es más grave en el campo, donde reside la mayoría de la población, en la
medida que la muy baja rentabilidad de las actividades agropecuarias impide la
generación de excedentes, que pudieran aprovechar más eficientemente y darle
inclusive sostenibilidad a las inversiones públicas como canales de riego,
carreteras, electrificación, etc.
De
hecho, al recibir la gestión regional no encontramos en el banco de proyectos
ningún proyecto de desarrollo económico, ni perfil viable, ni siquiera una
ficha. Sólo después de un gran esfuerzo en formulación de proyectos,
actualmente el gobierno regional tiene una cartera de proyectos de desarrollo
agropecuario aunque no tenemos los recursos para llevarlos adelante.
Pero
más allá de la inversión en infraestructura, el sector agropecuario requiere
apoyo financiero, técnico y de gestión. Aspectos en que son mayores las
limitaciones de la inversión pública. Lo cual, sin embargo, es un contrasentido
en la medida que si no se ponen en marcha los emprendimientos agropecuarios,
mediante asociaciones económicas productivas y sostenibles en el tiempo, las
inversiones en infraestructura no sólo no se aprovecharán suficientemente, sino
que no se generarán los recursos necesarios para su operación y mantenimiento
continuos.
Esta
es, en nuestra opinión, la causa que explica porqué, a pesar del incremento de
las inversiones públicas y la construcción de muchas infraestructuras, la
mayoría de la gente no se beneficia de este esfuerzo, máxime si esta misma
mayoría tampoco se beneficia del crecimiento de las actividades mineras, en
vista que el impacto de esta actividad en la generación de ingresos se
concentra en porcentajes pequeños de la población.
A MANERA DE CONCLUSIÓN
Lo
anteriormente expuesto demuestra la necesidad de hacer cambios en las normas y
políticas de inversión pública, a fin de garantizar que ella sea un factor más
central y eficiente del desarrollo regional.
Los
cambios más importantes y urgentes son los siguientes:
a) Poner
fin a la visión centralista que concentra la mayoría de los recursos de
inversión en manos del gobierno central, a pesar que muchas de las
intervenciones programadas por tales órganos son en verdad de interés regional
o municipal. El Gobierno Central debe quedarse exclusivamente con los proyectos
de verdadero alcance nacional.
b) Disponer
e implementar la obligación de coordinar las inversiones públicas de los tres
niveles de gobierno, para seguir el criterio de prioridades establecidas por el
Gobierno Regional, en tanto que, por mandato constitucional, es el llamado
dirigir el desarrollo regional.
c) Mejorar
las capacidades de ejecución en los tres niveles de gobierno, para asegurar una
más eficiencia en el uso de los recursos públicos. Y
d) Flexibilizar
las normas de la inversión pública para fomentar el desarrollo de
emprendimientos productivos locales y regionales.
Cajamarca,
26 de diciembre del 2012
